La dépense publique et ses financements

 Sommaires

2. Politique budgétaire

Dominique Michaut (DM), Julien Descours (JD), mars 2019

VOULONS que la France du déficit budgétaire chronique : 1) stabilise le poids de son prélèvement fiscal ; 2) réduise le total de ses charges publiques ; 3) alloue une fraction croissante de ses emprunts publics aux investissements publics. Si elle le fait avec assez de persévérance, elle entrera dans une période de dynamisme accru par la diminution à suivre du poids de son prélèvement fiscal.

DM à JD — En matière budgétaire et par nation, la base cent la plus significative est la somme des revenus proprement dits [1]. C’est sur eux que repose en dernier ressort l’intégralité du prélèvement fiscal. Les poids les plus significatifs des charges publiques [2] et des investissements de même [3] ont une base 100 identique à celle du prélèvement fiscal. Personne, à ma connaissance, ne sait si cette base deviendra un jour statistiquement officielle, en remplacement du PIB. Cela n’empêche pas de raisonner la problématique des finances publiques et celle du système économique à partir de leur vraie et commune assiette, la somme des revenus de placements et de ceux du travail (le total de ces derniers dépassant d’autant plus le total des premiers que la nation ou la partie de nation dont il s’agit est économiquement développée).

Quand cela fait plus de cinq années consécutives ou davantage que les charges publiques sont cofinancées par de l’endettement, convenons de dire que ce cofinancement et le déficit budgétaire qui le cause sont devenus chroniques, autrement dit structurels, sur la période considérée. Dès lors que sur plusieurs années consécutives les charges publiques ne sont plus cofinancées par de l’endettement, convenons de dire que, dans ce laps de temps, c’est l’absence de déficit budgétaire qui est devenue chronique, autrement dit structurelle, ou qui a tendu à le devenir.

L’État se place dans l’impossibilité d’assumer pleinement son plus important devoir économique si un droit lui est conféré en temps de paix. Le mot-clé de ce devoir est : investissements, les uns publics et les autres privés. L’État doit ne rien faire qui empêche les investissements de procurer le plein-emploi ou son rétablissement chaque fois qu’il est compromis, tout en participant à l’amélioration de la qualité esthétique et écologique de l’environnement. Or c’est à ce rien que ne se tient pas un État qui rend chronique ce qu’on appelait naguère l’impasse budgétaire, à savoir la part d’emprunt dans le financement des charges publiques.

Année après année, je me répète mais c’est bigrement important, le véritable résultat budgétaire est la différence entre d’une part la somme des prélèvements fiscaux et de quelques autres produits, d’autre part la somme des charges avec dans ces dernières la dotation complète de l’exercice à l’amortissement de la dette publique. Toute année où le véritable résultat budgétaire est déficitaire, il y a forcément autant d’emprunt dans le financement des charges que de déficit. Nos compatriotes qui ne veulent pas faire l’effort d’assimiler ces rudiments repoussent une prise de conscience indispensable à l’honnêteté budgétaire, elle-même indispensable à l’honnêteté politique.

Ce qui suit est tout aussi intégrable à notre manière de faire société.

Publics et privés, les investissements, au sens conceptuellement précis que prend ce mot en comptabilité économique, ont la même assiette que le prélèvement fiscal et les charges publiques : les revenus proprement dits. Le moteur qui propulse l’économie est la part des revenus allouée par leurs titulaires à leurs financements d’investissements.

Les placements que le cofinancement chronique des charges publiques mobilise sert à étendre l’étatisation au-delà du consentement à l’impôt. Outre que ce dépassement est en soi politiquement scabreux, les placements qui l’alimente ralentissent ce moteur par rapport à ce que deviendrait son régime de croisière si ces financements étaient ceux d’investissements. L’impasse budgétaire chronique contrevient à l’intérêt général.

La vertu n’appelle pas toujours la vertu, mais cela arrive. Quand on a pris conscience des causes et des conséquences du déficit budgétaire chronique et de sa sous-évaluation systématique faute d’intégrer aux charges publiques le service complet de la dette publique, la problématique de cet endettement se présente sous un jour que les négociateurs du traité créateur de l’euro n’ont pas pu ou voulu examiner. Euro ou pas, dans une nation dont le vrai résultat budgétaire est devenu chroniquement nul, les nouveaux emprunts publics ne servent plus chroniquement qu’à financer des investissements publics. Reste alors à trouver auprès de qui et à quelles conditions il est économiquement le plus prudent et démocratiquement le plus abouti que le Trésor public d’une nation s’endette, que cette nation fasse ou non monnaie commune avec d’autres. J’y viendrai plus avant.

L’actuelle présidence de la République et les députés de la majorité se sont jusqu’à présent montrés plus soucieux de modernité entrepreneuriale que d’honnêteté budgétaire et de démocratie économique. Leur parti ne semble pas avoir pris conscience qu’il ferait mieux d’assumer tout à fait une politique budgétaire qui place clairement la France sur une trajectoire de sortie du déficit budgétaire chronique. Mais une telle politique est-elle susceptible de passer la rampe de son soutien majoritaire par nos compatriotes ? À quelles premières conditions ?

JD à DM — L’équation à trois variables que tu soumets à mon discernement est d’une logique implacable. En effet, le déficit budgétaire de la maison France ne se résorbera qu’à condition que ce casse-tête mathématique, économique et financier soit résolu.

En tout premier lieu, il paraît évident que le pouvoir d’achat des Français ne progressera qu’au prix d’une fiscalité considérablement allégée. Quand notre pays ponctionne 48,4 % du PIB en prélèvements obligatoires alors que la moyenne européenne est à 40,2 %, il est illusoire d’espérer un quelconque sentiment autre que celui d’un ras-le-bol fiscal dans l’esprit de nos concitoyens et de nos entreprises, tous statuts et classes confondus ! Gageons que nos dirigeants auront à cœur de faire mieux dans les années qui viennent, parce que le mécontentement est là et qu’il faut répondre à l’attente. Alors, j’entends çà et là des indiscrétions laissant filtrer les pistes de réflexion que l’on prête aux présumées confidences de certains ministres : l’impôt universel sur le revenu, où chaque foyer fiscal paierait, fût-ce l’euro symbolique pour les plus bas revenus ; ou l’élargissement de l’assiette fiscale ; et pourquoi pas l’augmentation du nombre de tranches. Quoi qu’il en soit, le président de la République s’était engagé à baisser d’un point le taux desdits prélèvements. Les derniers arbitrages budgétaires nous disent que c’est plutôt mal parti…

En second lieu, soyons convaincus qu’un État vertueux est celui qui réduirait de façon drastique les charges publiques, par le biais de réformes structurelles ambitieuses, mais malheureusement impopulaires. Car elles impacteraient de facto le juste équilibre des forces, qui fait dire au quidam qu’il y aurait moins de services publics, moins d’État Providence, moins d’aides sociales et de redistribution.  C’est le serpent qui se mord la queue. C’est ainsi, le grand paradoxe qui sévit dans l’Hexagone depuis que l’énarchie règne en maître met dans la balance le désir illusoire d’être assujetti à moins d’impôt et de charges, mais avec plus de services publics, de redistribution et de solidarité. Avoue que l’équation a des relents de travaux d’Hercule !

Troisièmement, l’exécutif aurait à consacrer une part de plus en plus significative à l’investissement public. Nul doute que cet effort est synonyme de création d’emploi, d’amélioration des conditions de vie, de mobilité, de santé, que sais-je encore… Il suffit, par exemple, de constater l’état de décrépitude de nos réseaux routier et ferré pour s’en convaincre, ou de certains trésors de notre patrimoine laissés à l’abandon. Les gouvernants ne doivent cependant pas s’autoriser à aller dans une surenchère de dépenses d’investissement public, parce qu’il ne s’agit pas, in fine, de dépenser plus, mais de dépenser mieux. Quid de certains aéroports régionaux surdimensionnés ? Quid des musées qui ne se visitent pas ? Quid des infrastructures incohérentes ou inadaptées, au vu du peu de population concernée ? Etc. D’ailleurs, la Cour des comptes est là pour nous rappeler chaque année l’ampleur de la gabegie que représentent certaines dépenses pharaoniques, instruments visibles de la démagogie ou de la mégalomanie de certains élus ; mais comme les recommandations de la Cour ne sont pas coercitives, ses rapports finissent trop souvent aux oubliettes.

Et pourtant, l’investissement public, outre l’emploi dont il est question plus haut, dynamise nos entreprises et demeure un facteur de croissance incontestable. Malheureusement, le spectre de la dette publique vient annihiler toute velléité d’investissement à grande échelle. Et pour cause, la dette publique de la France, qui s’élève à près de 2 300 milliards d’euros, se rapproche de la barre symbolique des 100 % du PIB et, chaque seconde, les intérêts de la dette publique de la France coûtent près de 1 500 euros. Autant dire que la situation ubuesque de nos finances asphyxie littéralement la capacité du pays à investir.

Nous le voyons bien, l’équation semble insoluble et mieux vaut essayer de faire passer un éléphant au travers d’un chas d’aiguille plutôt que de maîtriser efficacement le déficit budgétaire chronique du pays. Aussi, à force de tourner en rond ou de prôner l’immobilisme, nous sommes au pied du mur. Aujourd’hui, le pire remède serait de laisser les choses en l’état ou de continuer à gravir la pente sur laquelle nous cheminons depuis des décennies. Le « Nouveau Monde » aura-t-il l’étoffe d’un héros en s’attaquant à cet impérieux chantier ?

DM à JD — En tête de l’écrit sur lequel tu viens de réagir, il y a un premier paragraphe tout en caractères gras. Il commence par l’énoncé, en une phrase surlignée en jaune, d’une volonté politique. Rien dans ta réaction n’établit qu’endosser cette volonté serait forcément voué à l’échec, surtout quand on la complète par l’usage à en faire pour la réaliser.

Avant d’attirer ton attention sur ce complément, je te soumets une précision. La stabilisation dont fait état le point 1) de l’énoncé en jaune est celle du vrai poids du prélèvement fiscal de la France en état de déficit budgétaire chronique. Je souligne qu’il s’agit du prélèvement fiscal et non pas de la masse plus importante des prélèvements obligatoires. Il y a, en effet, dans ces derniers, les cotisations sur lesquelles l’État s’interdit de faire main basse quand il est délivré de ce genre d’arnaque d’énarque, contrairement à ce que Macron, ses ministres et la majorité à l’Assemblée nationale ont jusqu’à présent cru bon d’aggraver.

Ne pas se rendre à l’ardente obligation d’une politique budgétaire sans embrouille originelle [4] et énonçable en peu de mots exactement déchiffrables, à force de les expliquer, par l’opinion publique fait partie du mal français. Dans une nation où sévit le cofinancement chronique par de l’emprunt des charges publiques, une politique budgétaire qui vise à en sortir doit être d’autant plus fréquemment réaffirmée en cours de législature que la sortie ne pourra être atteinte qu’avec beaucoup de persévérance, plusieurs législatures durant. Parce qu’il est d’autant moins possible d’y arriver que le peuple souverain ne le désire pas, le président de la République doit souvent répéter l’énoncé d’une telle politique et le commenter, et cela pas seulement en périodes de préparation et de révision de la loi de finances au conseil des ministres. Ces derniers doivent en faire autant dans leurs domaines respectifs et auprès des médias. Venant des deux chambres nationales du parlement et de leurs répliques régionales, il ne doit pas y avoir que des membres de leurs commissions budgétaires qui s’y référent souvent. Si cela est fait, la vie politique et ce dont les médias entretiennent le plus volontiers leurs audiences prennent une tournure de haute utilité aussi bien démocratique qu’économique.

En tant que citoyens, introduisons donc dans nos devoirs d’être d’ardents partisans de : 1) l’énoncé en peu de mots d’une politique budgétaire sans embrouille originelle, c’est possible comme je viens de contribuer à le montrer ; 2) l’omniprésence dans la vie publique de cet énoncé et de ses explications par les moyens simples qui viennent d’être indiqués et dont il faut remarquer qu’ils n’exigent pas qu’une loi nouvelle soit votée pour entrer en vigueur.


Post-scriptum, 2 mars 2019 — Le Cercle du groupe Les Echos vient de mettre en ligne un article d’un enseignant en économie et finances publiques où se constatent en creux les ratés conceptuels par lesquels la branche française de la profession de son auteur contribue au mauvais état de nos finances publiques (le lien placé à la fin de ce paragraphe donne accès à cet article). Y brillent par leur absence les distinctions primordiales entre les dépenses qui sont des charges et les dépenses qui sont de investissements, entre les prélèvements obligatoires et les prélèvements fiscaux. Il en va de même non seulement de la vraie base 100 mais aussi de la définition du vrai résultat budgétaire, ainsi que plus gravement, de l’évidence expérimentale que les déficits budgétaires chroniques poussent vers un haut taux de chômage, ce qui contrevient lourdement à l’intérêt général. La contribution de l’enseignement économique au mauvais état de nos finances publiques et à l’immaturité démocratique qu’il entretient est hélas certaine.

 


[1] Ceux que les statistiques officielles appellent primaires. Les revenus improprement dits pullulent de nos jours, empêtrés dans leurs confusions : allocations familiales et individuelles, prime d’activité, pensions de retraites par transferts, chiffres d’affaires des entreprises, plus-values à la liquidation de placements.
[2] Les finances publiques n’étant pas celles d’une entreprise, dotation périodique à l’amortissement de dette (intérêts et principal) incluse dans les charges, comme dans le cas des non-entreprises que sont les ménages et des autres associations à but non commercial.
[3] La distinction entre charges et investissements fait partie des bases conceptuelles de la comptabilité économique et, partant, de la politique budgétaire comme de la bonne gestion de toute entité qui participe à la pratique d’échanges et de transferts économiques.
[4] L’arnaque d’énarque sur l’amoindrissement de la distinction entre cotisations non fiscales et contributions fiscales n’est que l’une des embrouilles originelles à bannir en cette matière. Une autre est de réputer la distinction entre charges et investissements en comptabilité économique plus restreinte qu’elle n’est logiquement. Mais je dois balayer devant ma porte. Quand je soutiens qu’il faut comprendre dans les charges publiques les remboursements du principal d’obligations d’emprunt arrivées à échéance, je suis fautif si je donne à croire que tout endettement public passe par l’émission de titres obligataires. Des livrets du Trésor public, fonctionnant comme tous les comptes d’épargne rémunérée, instituent un fonds d’emprunt public perpétuel pour lequel les retraits des uns sont au moins compensés par les nouveaux dépôts des autres. En ce cas, la variabilité du taux de rémunération est nécessaire à l’administration de cette compensation et à la protection de ces placements d’épargne contre l’érosion monétaire.