La dépense publique et ses financements

Sommaires

4. Subventions familiales et individuelles

Dominique Michaut (DM), Julien Descours (JD), avril 2019

VOULONS que la « branche famille » de la Sécurité sociale devienne une administration : 1) juridiquement et financièrement publique, 2) seule habilitée à dispenser des subventions aux ménages et à titre individuel, quels que soient les motifs respectifs de ces aides. Dans la loi encadrant cette réorganisation, il serait heureux que soit promulguée l’interdiction d’appeler officiellement « revenu » l’une de ces subventions.

DM à JD Dans le secteur économique des sécurités sociales tel qu’il a bourgeonné en France, que désirons-nous conserver et qu’est-ce qui nous paraît devoir être changé ? Entrons dans cet examen par l’apparente petite porte de ce qui est désormais le cœur de métier de la « branche famille » de la Sécurité sociale.

Il suffit d’aller consulter le site du réseau des caisses d’allocations familiales, caf.fr, pour constater ce que ce cœur de métier est devenu. Dans les distributions aujourd’hui dispensées, il y a non seulement les allocations familiales (AF) ; la prestation d’accueil de jeune enfant (PAJE) ; l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ; l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ; l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Il y a également les aides au logement (aide personnalisée au logement, APL, ou allocation de logement familiale, ALF, ou allocation de logement sociale, ALS, réduction de loyer social, RLS), ainsi que l’octroi de prêts d’amélioration de l’habitat. Il y a désormais aussi le complément familial (CF), la prime d’activité (originellement PPE, prime pour l’emploi), le revenu de solidarité active (RSA).

Conjointement, d’autres subventions familiales et individuelles sont actuellement octroyées par des canaux différents, dont celui de crédits d’impôt. Soit par exemple, l’employeur à domicile d’un travailleur déclaré à l’Urssaf via le CESU (originellement « chèque emploi service universel »). Cet employeur bénéficie d’un avantage fiscal tel qu’au final, s’il est en partie exempté de cotisations patronales parce qu’il a plus de 69 ans, le coût de cet emploi à temps partiel peut être inférieur au net versé au salarié. Pour autant que les « revenus d’activité » de ce dernier soient assez faibles pour que le RSA puisse lui être octroyé, ce qu’il lui faut dépenser en comptes à rendre à sa caisse d’allocations familiales réduit sa capacité à étendre sa clientèle. Qui cède à la courte vue de la réduction du coût du travail pousse à l’interventionnisme, lequel est d’autant moins efficace qu’il crée des effets de seuil, des désincitations, des complications.

Aujourd’hui, une partie du coût des subventions fournies par le réseau des caisses d’allocations familiales est financée par l’impôt, et cofinancée par le déficit budgétaire tant que ce dernier est chronique. De plus, c’est bien loin d’être accessoire, les réglages de la nomenclature et des conditions d’octroi de ces aides relèvent désormais entièrement des prérogatives du législateur, avec ce que cela comporte en France de manque d’indépendance par rapport au pouvoir exécutif. Dans ces conditions, mieux vaudrait que la branche « famille » de la Sécurité sociale devienne une administration de bout en bout ouvertement publique et entièrement financée de la même façon que les autres charges publiques.

Ce n’est pas tout. Il deviendra administrativement plus clair, plus économe en frais de gestion et moins exposé à engendrer des effets pervers lorsque toutes les subventions publiques aux ménages et à titre individuel seront dispensées par cette seule administration publique, quel que soit le motif de chacune de ces aides. Le filon de ces motifs étant inépuisable, il faut la prise de conscience de sa surexploitation pour freiner la générosité aux frais de la collectivité, y compris quand le but est la transition énergétique et d’autres causes environnementales.

Dans les subventions publiques aux ménages et à titre individuel qui ne figurent pas aujourd’hui au catalogue des caisses d’allocations familiales, il n’y a pas que l’affolante panoplie des crédits d’impôt. Depuis longtemps les bourses d’étude, demain le passe-culture (promesse de campagne de Macron) en cours d’expérimentation, encore et encore le fort coûteux régime des intermittents du spectacle, de nouveau des primes à l’acquisition et au remplacement d’un véhicule et d’autres équipements des foyers, appartiennent de fait à l’ensemble des interventions publiques par virements d’argent à des particuliers.

Le jugement des Français sur ces interventions sera mieux instruit si : 1) toutes figurent au catalogue de l’administration publique des subventions familiales et individuelles, les implantations locales de cette administration étant établies par reconversion du réseau des actuelles caisses d’allocations familiales ; 2) plus aucune subvention de cette sorte n’est délivrée par un autre circuit. Ce sera d’autant plus clarificateur que cela viendra avec un changement de doctrine fiscale.

L’imbroglio de la fiscalité française a, en effet, dans ses causes principales le trop grand nombre de missions imparties à l’imposition directe et indirecte. L’une de ces missions est aujourd’hui la redistribution. Ne plus l’attribuer qu’à l’administration des subventions familiales et individuelles mettrait le suffrage universel et ses représentants mieux en mesure de se prononcer sur les problèmes, sempiternels en démocratie et liés l’un à l’autre quoi qu’on fasse : trop et du trop peu d’impôts d’une part, trop et du trop peu de subventions dans les charges publiques d’autre part.

L’organisation générale des autres volets de la sécurité sociale à la française pose aussi des problèmes de fond. La retraite par répartition d’une part, la prise en charge financière des soins médicaux et paramédicaux d’autre part, les indemnisations de pertes de revenu du travail enfin peuvent devenir économiquement et politiquement mieux administrées par application d’un principe commun. Je te soumettrai une formulation de ce principe.

JD à DM — Confier à une seule administration publique la fourniture des subventions aux ménages et à titre individuel me paraît être de bon sens. Cela mettrait mieux les gouvernements successifs face à leurs responsabilités en matière de redistribution. Soyons clairs, l’imagination féconde de certains groupes parlementaires à proposer des lois allant vers toujours plus d’accompagnement, voire d’assistanat, plonge l’état de nos finances dans un abîme sans fond. C’est l’une des causes à l’origine de l’augmentation exponentielle de la dette chronique de la France et du taux champion du monde de ses prélèvements obligatoires (plus de 48 %).

Ce constat établi, il me semble dès lors important de réduire la voilure desdites allocations, subventions, primes, prestations, niches et autres revenus qui n’en sont pas. De ce point de vue, je partage également ton avis lorsque tu déclares que l’État a faussement baptisé « revenus » ce qui, en fait, sont de subventions. Je prendrai pour exemple celui du revenu de solidarité active (RSA), qui a succédé au revenu minimum d’insertion (RMI) et qui n’est autre qu’une allocation de plus dans le catalogue. Malheureusement, cette prestation sociale est un échec, parce que, depuis 2009 – date de sa mise en place officielle et généralisée –, cette allocation minimale de subsistance n’assure pas son rôle, qui est celui du retour à l’emploi, qu’il s’agisse du RSA « socle », du RSA « activité » ou de la prime pour l’emploi (PPE). L’usine à gaz que constituent ces dispositifs, dont la complexité d’accès a rebuté plus d’un ayant droit, et le faible écart qui existe entre ces subventions et le salaire d’un emploi pérenne ont scellé leur inefficacité envers les populations éligibles.

De nombreuses aides sociales, gérées par les conseils départementaux et versées par les CAF, n’atteignent pas leur objectif, preuve d’une dépense inconsidérée mais jamais remise en cause. Pour bien prendre la mesure de ce que j’estime être une gabegie lancée dans une course folle que rien ne parvient à arrêter, il suffit de consulter les quelques chiffres fournis par les médias spécialisés ; mais l’exercice est assez complexe, du fait de l’imposante liste des aides de tout poil distribuées par l’État. Le RSA totalise aujourd’hui plus de 2,5 millions de bénéficiaires pour un montant global supérieur à 10 milliards d’euros. L’ensemble des aides sociales coûte plus de 700 milliards d’euros, soit 32% du PIB. Une nouvelle fois, ce record du monde n’est pas de nature à alléger nos impôts. Le fusionnement des dix principaux minima sociaux en une allocation unique serait-il la solution ? Certains, à gauche comme à droite l’envisagent.

Il faut dire que le poids de la redistribution française se heurte, plus qu’ailleurs, à des difficultés croissantes : le taux des prélèvements obligatoires est plus qu’excessif, ce qui impacte fortement le coût du travail et la compétitivité des entreprises, fragilisant notre économie et une croissance qui demeure balbutiante. Bien sûr, la solidarité doit fonctionner à plein dans notre pays, qui s’honore d’accompagner les plus faibles d’entre nous et de sécuriser leur parcours de vie. Toutefois, l’assistanat se révèle contreproductif à long terme et désocialise durablement un pan entier de nos concitoyens.

En marge, le sujet épineux des retraites est plus que jamais, lui aussi, à l’ordre du jour. Qu’en sera-t-il des consultations menées à grand-peine par le haut-commissaire Delevoye ? Une récente cacophonie gouvernementale a mis à mal l’entreprise du fonctionnaire désigné sur l’âge légal de départ à la retraite. Les 62 ans font couler beaucoup d’encre et les argumentations s’opposent de manière clownesque. Gageons, là encore, que le pouvoir aura le courage de mener à terme un chantier qui, logiquement, doit choisir une solution économiquement viable parmi les options qui sont sur la table : augmenter la durée du travail, le montant des cotisations ou le niveau des pensions. Au vu de la longévité qui nous est promise, le choix paraît évident. Pas pour tout le monde…

À l’heure de la restitution du Grand débat et de l’annonce imminente par le président Macron de mesures censées répondre au malaise ambiant, l’équation est encore compliquée à résoudre. Est-il possible d’accorder des baisses significatives d’impôts et d'augmenter le pouvoir d’achat des ménages, tout en leur offrant plus de services publics et un accompagnement social à la hauteur des attentes ? Pour affronter cette hydre à deux têtes, notre président doit sortir une baguette diablement magique ! Rien ne dit que les décisions qui seront livrées la semaine prochaine ne sortiront pas du ventre d’une souris.

Alors, oui, créer une administration, de type ministère, dont la mission serait de gérer au mieux les allocations distribuées serait très certainement plus efficace que le système actuel. Ne serait-ce que pour niveler et réajuster à la baisse le budget colossal consacré aux dépenses pléthoriques dont il est ici question.

DM à JD — À l’origine de ce qui rend en France la redistribution aux particuliers désordonnée et hypertrophiée, il y a un doublon. La puissance publique pratique cette redistribution à la fois par des impôts progressifs et par une palette de subventions. L’évolution des modes de gestion des mouvements d’argent est devenue telle, avec obligation de fait pour tous les adultes d’être titulaires ou cotitulaires d’au moins un compte en banque, que le second moyen, les subventions, est devenu suffisant tout en ayant l’avantage d’être plus palpable que le premier. C’est aussi à la lumière de cette suffisance et de cet avantage que la politique fiscale est à recadrer. J’y viendrai plus avant, en continuant à examiner si un meilleur attelage économique et politique que l’actuel imbroglio pourrait être une fiscalité plus complètement non progressive, couplée non seulement à une seule administration dispensatrice de redistributions aux particuliers, mais aussi à trois régies autonomes et universelles : une de retraite par répartition (as-tu bien compris ce qu’est l’âge pivot dans un système par points avec neutralité actuarielle ?), une de prise en charge  financière des soins médicaux et paramédicaux, une d’indemnisations de pertes de revenu du travail – toutes trois autonomes non seulement par leurs statuts mais aussi par leurs financements respectifs.